محسن پورسیدآقایی ، مدیرعامل اسبق راه‌آهن ، در پنل حکمرانی حمل‌ونقل ریلی نوزدهمین همایش بین‌المللی حمل‌ونقل ریلی ، با انتقاد از اختلاط وظایف سیاست‌گذاری ، تنظیم‌گری ، مالکیت و بهره‌برداری ، بر ضرورت بازتعریف نقش دولت و ایجاد نهاد مستقل تنظیم‌گر تأکید کرد .
به گزارش پرتال حمل‌ونقل ، گاهی فاصله میان آنچه در اسناد بالادستی برای توسعه یک صنعت هدف‌گذاری می‌شود و آنچه در عملکرد واقعی آن صنعت اتفاق می‌افتد ، بیش از آنکه به کمبود منابع یا محدودیت زیرساخت مربوط باشد ، از نحوه اداره و تقسیم مسئولیت‌ها ناشی می‌شود . حمل‌ونقل ریلی ایران یکی از نمونه‌های این شکاف است ؛ صنعتی که سال‌هاست هدف افزایش سهم خود در جابه‌جایی بار را در برنامه‌های توسعه‌ای تکرار می‌کند ، اما به روایت محسن پورسیدآقایی ، سهم آن از مجموع حمل‌ونقل زمینی کشور طی حدود دو دهه از ۲۲ درصد به حدود ۹ درصد کاهش یافته است .
این کاهش ، از نگاه مدیرعامل اسبق راه‌آهن ، صرفاً یک عقب‌گرد آماری نیست ؛ بلکه نشانه‌ای از اختلال در نظام حکمرانی ریلی و ناتوانی ساختار تصمیم‌گیری در تبدیل سیاست‌های کلان به سازوکارهای اجرایی و اقتصادی است .
پورسیدآقایی در سخنرانی خود در پنل حکمرانی حمل‌ونقل ریلی نوزدهمین همایش بین‌المللی حمل‌ونقل ریلی ، با تشریح مفهوم حکمرانی ، هفت وظیفه اصلی دولت در صنعت ریلی را برشمرد و معتقد بود تا زمانی که مرز میان دولت ، وزارت راه و شهرسازی ، شرکت راه‌آهن و بخش خصوصی به‌درستی تعریف نشود ، نه رقابت مؤثر شکل می‌گیرد، نه سرمایه‌گذاری به سطح مطلوب می‌رسد و نه سهم واقعی حمل‌ونقل ریلی در اقتصاد کشور محقق خواهد شد .
حکمرانی ریلی ؛ فراتر از مدیریت یک شرکت
پورسیدآقایی در ابتدای سخنان خود، حکمرانی ریلی را مجموعه‌ای از سیاست‌ها، ساختارها و فرایندهایی تعریف کرد که با هدف حفظ منافع عمومی ، راهبری ، مدیریت و کنترل نظام حمل‌ونقل ریلی به کار گرفته می‌شوند .
به اعتقاد وی ، نخستین وظیفه یک نظام حکمرانی کارآمد ، روشن کردن پاسخ چند پرسش اساسی است : چه نهادی سیاست‌گذاری می‌کند ؟ چه کسی مسئول اجراست ؟ وظایف دولت و وزارتخانه چیست ؟ شرکت راه‌آهن چه مسئولیتی دارد ؟ بخش خصوصی در کدام بخش‌ها فعالیت می‌کند ؟ چه نهادی بر عملکرد شبکه و فعالان آن نظارت دارد و مسئولیت تأمین مالی، توسعه و نگهداری زیرساخت‌ها بر عهده چه مجموعه‌ای است ؟
او تأکید کرد که نظام حکمرانی باید علاوه بر تقسیم وظایف ، چگونگی تضمین ایمنی ، کیفیت خدمات و حقوق بهره‌برداران ، سرمایه‌گذاران و مسافران را نیز مشخص کند .
از نگاه وی ، حکمرانی ریلی زمانی معنا پیدا می‌کند که مجموعه این مسئولیت‌ها به‌صورت شفاف تعریف شوند و دولت بتواند از طریق آن‌ها منافع عمومی را تأمین کند .
چهار معیار برای سنجش منافع عمومی
مدیرعامل اسبق راه‌آهن ، چهار مؤلفه را مبنای ارزیابی عملکرد نظام حکمرانی ریلی دانست .
نخست ، پاسخ‌گویی به بازار و تقاضای عمومی ؛ به این معنا که شبکه ریلی باید بتواند نیازهای مردم و صاحبان کالا را در بخش بار و مسافر، با قیمت و کیفیت منطقی پاسخ دهد . از نظر او ، زمانی که تقاضای سفر وجود دارد اما ظرفیت و خدمات ریلی متناسب با آن فراهم نیست، نظام حکمرانی در انجام یکی از وظایف اصلی خود ناکام مانده است .
دومین معیار، کارآمدی فنی است . ترکیب نیروی انسانی ، فناوری و امکانات باید به‌گونه‌ای مدیریت شود که خدمات ریلی با حداقل هزینه و حداکثر بهره‌وری ارائه شود . وی عقب‌ماندگی سرعت قطارهای مسافری ایران نسبت به فناوری روز جهان را یکی از نشانه‌هایی دانست که ضرورت بازنگری در ساختار حکمرانی و بهره‌برداری را برجسته می‌کند .
سومین مؤلفه ، ایمنی و سازگاری زیست‌محیطی است . به اعتقاد پورسیدآقایی ، نظام ریلی باید در کنار تأمین ایمنی در سطح مطلوب، آثار زیست‌محیطی جابه‌جایی را نیز به حداقل برساند .
چهارمین معیار نیز مقرون‌به‌صرفه بودن هزینه‌ها برای مردم است . او تأکید کرد که منابع مالی دولت از محل منابع عمومی تأمین می‌شود و هرگونه سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های ریلی باید با منافع قابل‌اندازه‌گیری برای جامعه تناسب داشته باشد .
وی با اشاره به پروژه‌هایی همچون راه‌آهن اردبیل ، کرمانشاه و چابهار ـ زاهدان ، بر ضرورت وجود سازوکاری تأکید کرد که توجیه اقتصادی و اجتماعی طرح‌ها ، اولویت‌بندی آن‌ها و میزان بازدهی سرمایه‌گذاری عمومی را به‌صورت شفاف ارزیابی کند .
هفت وظیفه‌ای که دولت نباید از آن غافل شود
یکی از بخش‌های اصلی سخنرانی پورسیدآقایی ، تشریح مسئولیت‌های دولت در نظام حکمرانی ریلی بود . او هفت وظیفه را برای دولت برشمرد که به اعتقاد وی ، باید به‌صورت مشخص و مستقل از فعالیت‌های اجرایی شرکت راه‌آهن دنبال شوند :
۱. تعیین راهبرد ملی حمل‌ونقل و سهم شیوه‌های مختلف جابه‌جایی
دولت باید مشخص کند که در جابه‌جایی بار و مسافر ، چه سهم و جایگاهی برای حمل‌ونقل ریلی ، جاده‌ای و هوایی در نظر گرفته است . این راهبرد باید با توجه به مسافت ، نوع تقاضا و منافع عمومی تدوین شود ؛ برای مثال ، در سفرهای طولانی ، حمل‌ونقل انبوه ریلی و هوایی و در مسیرهای کوتاه‌تر ، شیوه‌های متناسب با شرایط اقتصادی و عملیاتی مورد توجه قرار گیرند .
۲. طراحی ساختار صنعت حمل‌ونقل ریلی
تعیین جایگاه شرکت راه‌آهن ، شرکت‌های زیرساختی ، بهره‌برداران و شرکت‌های خصوصی از دیگر وظایف دولت است . به گفته وی ، ساختار صنعت باید به‌گونه‌ای طراحی شود که مسئولیت هر بازیگر مشخص باشد و تداخل وظایف ، زمینه تعارض منافع را ایجاد نکند .
۳. خرید خدمات حمل‌ونقل عمومی
پورسیدآقایی این موضوع را یکی از وظایف مغفول‌مانده در نظام حکمرانی ریلی ایران دانست .
وی با اشاره به اینکه برخی خدمات حمل‌ونقل عمومی ، به‌ویژه قطارهای حومه‌ای ، لزوماً از طریق درآمد مستقیم بلیت به توجیه اقتصادی نمی‌رسند ، تأکید کرد که اگر دولت ارائه این خدمات را در راستای منافع عمومی ضروری می‌داند، باید هزینه آن را از طریق قراردادهای مشخص با شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات تأمین کند .
او دو الگوی متداول خرید خدمات ، یعنی تعهد خدمات عمومی (PSO) و قرارداد خدمات عمومی (PSC) را مورد اشاره قرار داد و معتقد بود دولت باید برای خدماتی که از بخش خصوصی مطالبه می‌کند، سازوکار پرداخت و جبران هزینه داشته باشد .
به اعتقاد وی، نمی‌توان از شرکت‌های خصوصی انتظار ارائه خدمات تکلیفی داشت ، اما هزینه‌های آن را بر عهده خود شرکت‌ها گذاشت .
۴. تنظیم‌گری اقتصادی ، فنی ، ایمنی و زیست‌محیطی
از نگاه پورسیدآقایی ، دولت باید با ایجاد یک ساختار مستقل تنظیم‌گری، بر تعرفه‌ها ، دسترسی به شبکه ، رقابت ، ایمنی و استانداردهای فنی نظارت کند .
۵. تسهیل یکپارچگی بین‌المللی و ترانزیت
وی تأکید کرد که توسعه ترانزیت ریلی صرفاً با فعالیت شرکت‌های حمل‌ونقلی و فورواردرها محقق نمی‌شود . هماهنگی میان کشورها ، یکپارچه‌سازی اسناد و مقررات ، تسهیل تشریفات گمرکی و ایجاد توافق‌های حقوقی و بین‌المللی ، از مسئولیت‌های حاکمیتی دولت است .
۶. ایجاد ساختار متناسب در وزارت راه و شهرسازی
به گفته وی ، وزارتخانه باید ساختار اجرایی و سازمانی متناسبی برای تدوین راهبرد ملی ، طراحی ساختار صنعت ، پیگیری تنظیم‌گری و هماهنگی‌های بین‌المللی داشته باشد .
۷. تعیین تکلیف مالکیت زیرساخت و دارایی‌های ریلیپورسیدآقایی با تفکیک مفهوم مالکیت از مدیریت و بهره‌برداری ، تأکید کرد که مالکیت خطوط و دارایی‌های زیرساختی باید از مسئولیت‌های مدیریتی و عملیاتی تفکیک شود . به اعتقاد وی ، بهره‌بردار نباید به‌واسطه مدیریت دارایی ، به‌تنهایی درباره تمام ابعاد مالکیت ، توسعه و نگهداری آن تصمیم‌گیری کند .
سهم ۳۰ درصدی ریل ؛ شعاری که دو دهه تکرار شده است
بخش مهمی از انتقادات پورسیدآقایی به عملکرد نظام تنظیم‌گری اقتصادی بازمی‌گشت .
او با اشاره به اینکه هدف افزایش سهم حمل‌ونقل ریلی به ۳۰ درصد در برنامه‌های توسعه‌ای کشور بارها تکرار شده است ، پرسید چرا با وجود تأکید مکرر اسناد بالادستی ، سهم راه‌آهن از مجموع حمل‌ونقل زمینی نه‌تنها افزایش نیافته، بلکه از حدود ۲۲ درصد در دو دهه گذشته به حدود ۹ درصد رسیده است .
از نگاه وی ، تعیین هدف کمی بدون طراحی ابزارهای اقتصادی و مقرراتی لازم ، نمی‌تواند به تغییر واقعی در سهم بازار منجر شود .
پورسیدآقایی در این زمینه به مسئله حق دسترسی به شبکه ریلی اشاره کرد و گفت : وقتی بخش جاده‌ای از سازوکار متفاوتی برای تأمین هزینه زیرساخت و دسترسی برخوردار است ، اما در بخش ریلی بخش قابل‌توجهی از کرایه حمل صرف پرداخت حق دسترسی می‌شود ، رقابت میان این دو شیوه حمل‌ونقل از شرایط متوازن برخوردار نخواهد بود .
وی سهم حق دسترسی از کرایه حمل ریلی را در برخی موارد حدود ۳۵ تا ۴۰ درصد عنوان کرد و معتقد بود چنین ساختاری می‌تواند قدرت رقابت بخش ریلی را در برابر جاده کاهش دهد .
تعارض منافع ؛ چرا تنظیم‌گر نباید بهره‌بردار باشد ؟
یکی از مهم‌ترین محورهای سخنرانی مدیرعامل اسبق راه‌آهن ، ضرورت استقلال نهاد تنظیم‌گر از مجموعه بهره‌بردار شبکه بود .
وی معتقد بود زمانی که شرکت راه‌آهن هم‌زمان مسئولیت بهره‌برداری از شبکه ، مدیریت زیرساخت ، دریافت درآمدهای مرتبط با دسترسی و بخشی از وظایف حاکمیتی و نظارتی را بر عهده دارد، زمینه شکل‌گیری تعارض منافع فراهم می‌شود .
به گفته پورسیدآقایی ، شرکت راه‌آهن به‌عنوان یک بنگاه اقتصادی باید بتواند درآمدها ، هزینه‌ها ، سرمایه‌گذاری‌ها و منافع عملیاتی خود را مدیریت کند ؛ اما تنظیم مقررات ، تعیین چارچوب تعرفه‌ها، نظارت بر ایمنی و تضمین رقابت عادلانه باید در نهادی مستقل از بهره‌بردار انجام شود .
او پیشنهاد کرد سازمانی مستقل برای تنظیم مقررات ریلی ایجاد شود ؛ نهادی که نه زیرمجموعه عملیاتی شرکت راه‌آهن باشد و نه تحت نفوذ شرکت‌های خصوصی قرار گیرد و در برابر تصمیمات خود پاسخ‌گو باشد .
به اعتقاد وی ، سیاست‌گذاری کلان باید در سطح دولت و وزارت راه و شهرسازی انجام شود ، تنظیم‌گری به نهادی مستقل سپرده شود و شرکت راه‌آهن نیز در جایگاه یک شرکت اقتصادی و عملیاتی ، مسئولیت مدیریت و بهره‌برداری از شبکه را بر عهده داشته باشد .
حق دسترسی و سوخت ؛ دو نمونه از ناهماهنگی سیاست‌های اقتصادی
پورسیدآقایی برای تشریح پیامدهای نبود تنظیم‌گری مستقل ، به تفاوت سازوکار قیمت‌گذاری سوخت و هزینه دسترسی در بخش جاده‌ای و ریلی اشاره کرد .
وی با انتقاد از تفاوت شرایط اقتصادی دو شیوه حمل‌ونقل ، این پرسش را مطرح کرد که چگونه دولت در بخش جاده‌ای با استفاده از سیاست‌های حمایتی و تأمین هزینه‌های زیرساخت ، امکان فعالیت کامیون‌ها را فراهم می‌کند ، اما در بخش ریلی بخش قابل‌توجهی از هزینه‌های زیرساختی و انرژی به شرکت‌های حمل‌ونقل تحمیل می‌شود .
از نگاه وی ، اگر دولت افزایش سهم ریل را به‌عنوان یک راهبرد ملی دنبال می‌کند ، باید ابزارهای اقتصادی این هدف را نیز فراهم کند؛ از جمله بازنگری در سازوکار حق دسترسی ، سیاست قیمت‌گذاری سوخت و نحوه تأمین هزینه خدمات عمومی .
او تأکید کرد که تعیین سیاست‌های اقتصادی نباید به شرکتی واگذار شود که خود یکی از ذی‌نفعان مستقیم آن سیاست‌هاست ؛ بلکه این تصمیمات باید در چارچوب تنظیم‌گری مستقل و با در نظر گرفتن منافع عمومی اتخاذ شوند .
تفکیک دولت از شرکت راه‌آهن ؛ مسئله‌ای که باید یک‌بار برای همیشه روشن شود
پورسیدآقایی در بخش دیگری از سخنان خود ، یکی از مشکلات ساختاری صنعت ریلی ایران را مشخص نبودن مرز میان دولت و شرکت راه‌آهن دانست .
به گفته وی ، در ساختار فعلی ، گاهی شرکت راه‌آهن به‌عنوان یک بنگاه اقتصادی با درآمد و هزینه مستقل فعالیت می‌کند و در موارد دیگر، وظایف و اختیارات حاکمیتی دولت را نیز بر عهده می‌گیرد .
این دوگانگی باعث می‌شود مشخص نباشد مسئولیت تأمین مالی خدمات عمومی ، تنظیم مقررات ، نظارت بر ایمنی ، مالکیت دارایی‌ها و سیاست‌گذاری اقتصادی دقیقاً بر عهده کدام نهاد است .
او معتقد بود اگر قرار است راه‌آهن در جایگاه یک شرکت اقتصادی فعالیت کند ، باید وظایف حاکمیتی و تنظیم‌گری از آن جدا شود و اگر قرار است به عنوان بازوی اجرایی دولت عمل کند ، باید ساختار مالی و بودجه‌ای آن نیز متناسب با چنین مأموریتی بازتعریف شود .
وی تأکید کرد که نمی‌توان از یک مجموعه انتظار داشت هم‌زمان نقش دولت ، سیاست‌گذار ، تنظیم‌گر ، مالک و بهره‌بردار را ایفا کند و در عین حال، انتظار رقابت عادلانه و کارآمدی اقتصادی در صنعت ریلی داشت .
از هدف‌گذاری روی کاغذ تا بازطراحی ساختار حکمرانی
سخنان پورسیدآقایی در پنل حکمرانی حمل‌ونقل ریلی ، مسئله توسعه راه‌آهن را از سطح پروژه‌های عمرانی و افزایش طول خطوط فراتر برد و به پرسشی بنیادی‌تر رساند : چه ساختاری باید بر این صنعت حاکم باشد تا سرمایه‌گذاری ، بهره‌وری ، رقابت و منافع عمومی در یک مسیر مشترک قرار گیرند ؟
کاهش سهم ریلی از حدود ۲۲ به ۹ درصد ، در روایت او ، نشانه فاصله میان هدف‌گذاری‌های کلان و ابزارهای اجرایی تحقق آن‌هاست ؛ فاصله‌ای که با تکرار اهداف ۳۰ درصدی یا افزایش اعتبارات به‌تنهایی برطرف نمی‌شود .
آنچه از این سخنرانی به‌عنوان یک مطالبه ساختاری برجای می‌ماند، ضرورت تعیین تکلیف نسبت دولت و شرکت راه‌آهن ، استقلال تنظیم‌گر ، اصلاح سازوکارهای اقتصادی و تعریف روشن مسئولیت خرید خدمات عمومی است .
ریل برای رسیدن به سهم واقعی خود در اقتصاد حمل‌ونقل ایران ، تنها به خطوط جدید و ناوگان بیشتر نیاز ندارد ؛ بلکه پیش از هر چیز به نظام حکمرانی‌ای نیازمند است که بداند چه کسی سیاست می‌گذارد ، چه کسی تنظیم می‌کند ، چه کسی بهره‌برداری می‌کند و چه نهادی پاسخ‌گوی منافع عمومی است . تا زمانی که این مرزها روشن نشوند، فاصله میان سهم ۳۰ درصدی هدف‌گذاری‌شده و سهم واقعی راه‌آهن همچنان یکی از مهم‌ترین پرسش‌های بی‌پاسخ صنعت ریلی کشور خواهد بود .
ارقام مربوط به سهم ریلی ، حق دسترسی و سایر مقایسه‌های اقتصادی در این گزارش ، به‌عنوان اظهارات و برآوردهای مطرح شده از سوی سخنران منعکس شده‌اند و برای انتشار به‌عنوان آمار رسمی مستقل ، نیازمند تطبیق با داده‌های آماری و اسناد مربوط هستند .
دیدگاه‌ها
اولین دیدگاه را دربارهٔ این خبر بنویسید.