غربالگری ابرپروژههای زیرساختی ؛ پیششرط ارتقای شفافیت و بهرهوری
به گزارش پرتال حمل و نقل ، محمدرضا حدادی از اندیشکده امیرکبیر در نشست «ارتقای شفافیت و سلامت اقتصادی ابرپروژههای زیرساختی کشور با ابزار مهندسی ارزش ، پایش و ممیزی انرژی و حکمرانی بهرهوری» با تأکید بر ضرورت بازنگری در نحوه تعریف ، ارزیابی ، تأمین مالی و اجرای پروژههای بزرگ کشور گفت : تا زمانی که ابرپروژهها پیش از ورود به مرحله اجرا از منظر نیاز واقعی ، توجیه اقتصادی ، بهرهوری ، مصرف انرژی و آثار بلندمدت غربالگری نشوند ، بخشی از منابع کشور در طرحهایی قفل خواهد شد که ممکن است سالها به بهرهبرداری نرسند یا اثر ملموسی بر زندگی مردم نداشته باشند .
وی با اشاره به مطالعات انجامشده در اندیشکده امیرکبیر اظهار کرد یکی از مسائل اساسی در حوزه سیاستگذاری ، فاصله میان نتایج مطالعات اندیشکدهها و مراکز علمی با فرآیندهای تصمیمگیری و قانونگذاری است ؛ فاصلهای که سبب میشود بخشی از مطالعات تخصصی ، با وجود صرف زمان و منابع قابل توجه ، به اصلاح سیاستها و تصمیمات اجرایی منجر نشود .
تعریف درست پروژه ؛ نخستین گام سلامت اقتصادی
حدادی یکی از نقاط تعیینکننده در سرنوشت طرحهای زیرساختی را مرحله «تعریف پروژه» دانست و گفت : تأثیر تصمیماتی که در مراحل اولیه پژوهش ، امکانسنجی و مطالعات توجیهی اتخاذ میشود ، بسیار بیشتر از تصمیماتی است که پس از آغاز عملیات اجرایی امکان اصلاح آنها وجود دارد . در برخی موارد پروژهای از ابتدا و بدون پشتوانه کافی تعریف شده و سپس از مشاوران خواسته میشود گزارشهایی برای توجیه همان پروژه تهیه کنند ؛ در حالی که منطق صحیح باید عکس این فرآیند باشد و ابتدا نیاز ، مسئله ، گزینههای جایگزین و توجیه اقتصادی طرح بررسی شود و پس از آن درباره اجرای پروژه تصمیمگیری شود .
وی افزود : جامعه علمی و نخبگانی کشور باید نقش جدیتری در غربالگری پروژههای بزرگ ایفا کند و مشخص شود کدام طرح واقعاً پاسخگوی نیاز مردم ، اقتصاد ملی و توسعه منطقهای است .
بررسی ۶۷ ابرپروژه ؛ فاصله میان وعده و واقعیت
این پژوهشگر با اشاره به بررسی انجام شده درباره ۶۷ ابرپروژه کشور گفت : یکی از محورهای مطالعات ، مقایسه زمانبندیها و وعدههایی بوده که پیش از اخذ مجوز و کلنگزنی اعلام شده با واقعیتهایی که در مرحله اجرا رخ داده است . در برخی پروژهها اختلاف قابل توجهی میان زمان ، هزینه و اهداف اعلامشده در ابتدای کار با وضعیت واقعی پروژه پس از چند سال مشاهده میشود و همین مسئله ضرورت ایجاد سازوکارهای شفافتر برای ارزیابی قبل از اجرا و پایش مستمر پروژهها را نشان میدهد .
حدادی تأکید کرد که در پروژههای بزرگ ، تأخیر صرفاً به معنای عقبافتادن زمان افتتاح نیست ؛ بلکه میتواند افزایش هزینه تأمین مالی ، استهلاک سرمایه ، تحمیل بدهی به دولتهای بعدی و از دست رفتن فرصتهای اقتصادی را نیز به همراه داشته باشد .
پروژههای نیمهتمام ؛ انتقال بدهی از یک دولت به دولت بعد
وی با انتقاد از روند ایجاد پروژههای نیمهتمام گفت : در برخی موارد دستگاه اجرایی با استفاده از روشهایی همچون فاینانس ، وام ، تهاتر نفت یا مولدسازی منابعی را برای آغاز یک پروژه تجهیز میکند ، اما پروژه پس از کلنگزنی با محدودیت منابع مواجه شده و سالها با پیشرفت اندک باقی میماند .
حدادی افزود : در چنین شرایطی ، بدهی و تعهد پروژه از یک دوره مدیریتی به دوره بعد منتقل میشود و این چرخه ممکن است چند بار تکرار شود ؛ در حالی که اگر همان پروژه پیش از اجرا بهدرستی غربالگری شده بود ، میشد منابع را به پروژههای اولویتدارتر اختصاص داد .
وی معتقد است که مدیریت ابرپروژهها اهمیت بسیار بیشتری از صرفهجوییهای کوچک و پراکنده دارد ؛ چرا که وجود چند پروژه بزرگ فاقد اولویت یا کمبازده میتواند بخش قابل توجهی از ظرفیت مالی کشور را برای سالها درگیر کند .
کریدورهای حملونقلی نیازمند غربالگری اقتصادی هستند
بخش دیگری از سخنان حدادی به پروژههای حملونقلی و کریدوری اختصاص داشت .
وی گفت : طی سالهای گذشته منابع قابل توجهی به توسعه برخی کریدورها و زیرساختهای حملونقل اختصاص یافته و به همین دلیل ، ارزیابی اقتصادی و اولویتبندی این پروژهها اهمیت ویژهای دارد . نباید صرفاً با این فرض که ایجاد هر کریدور جدید الزاماً منجر به جذب بار و درآمد ترانزیتی خواهد شد ، منابع کشور را به پروژههای جدید اختصاص داد .
او تأکید کرد ابتدا باید ظرفیت مسیرهای موجود ، میزان تقاضای واقعی ، حجم بار قابل جذب ، هزینه تکمیل و نگهداری و مزیت اقتصادی هر مسیر بررسی شود و سپس درباره احداث زیرساختهای جدید تصمیمگیری شود .
حدادی گفت در برخی موارد ، به جای تمرکز مداوم بر معرفی کریدورهای جدید، میتوان ظرفیت زیرساختهای موجود را به صاحبان بار و بازیگران بینالمللی معرفی و موانع عبور بار از مسیرهای فعلی را برطرف کرد .
پروژههای تبلیغاتی جای پروژههای اقتصادی را نگیرند
نماینده اندیشکده امیرکبیر همچنین به نقش رسانهها در شکلگیری افکار عمومی پیرامون پروژههای بزرگ اشاره کرد و گفت : رسانههای تخصصی میتوانند در جلوگیری از شکلگیری پروژههای فاقد توجیه و افزایش پاسخگویی مدیران نقش مؤثری داشته باشند .
وی افزود : گاهی یک پروژه خدماتی یا زیرساختی با استفاده از حجم بالایی از تبلیغات ، به عنوان یک طرح اقتصادی بسیار سودآور معرفی میشود ، در حالی که پشتوانه فنی و اقتصادی کافی برای چنین ادعایی وجود ندارد .
به اعتقاد وی ، رسانه تخصصی باید بتواند درباره توجیه اقتصادی ، مدل تأمین مالی ، زمان بازگشت سرمایه ، میزان پیشرفت ، آثار اجتماعی و هزینه فرصت پروژه پرسش کند و نقد کارشناسی یک پروژه نباید به مخالفت با توسعه تعبیر شود .
مهندسی ارزش ؛ اصلاح پروژه قبل از آنکه هزینهها تثبیت شود
حدادی یکی از ابزارهای مهم برای اصلاح این وضعیت را مهندسی ارزش عنوان کرد و گفت : هرچه اصلاحات در مراحل ابتدایی چرخه عمر پروژه انجام شود ، امکان کاهش هزینه و افزایش بهرهوری بیشتر خواهد بود .
وی توضیح داد : چرخه یک پروژه از پژوهش و شناسایی مسئله آغاز شده و پس از آن وارد مطالعات توجیهی ، طراحی ، مهندسی ، اجرا و بهرهبرداری میشود . تصمیمات مرحله بالادستی میتواند اثر بسیار زیادی بر هزینه نهایی و بهرهوری پروژه داشته باشد . استفاده واقعی از مهندسی ارزش میتواند گزینههای جایگزین را پیش از تثبیت طراحی و آغاز هزینههای سنگین بررسی و از اجرای اجزایی که ارزش اقتصادی یا عملکردی متناسبی ایجاد نمیکنند، جلوگیری کند .
بهرهوری انرژی باید به شاخص ارزیابی صنایع و پروژهها تبدیل شود
این پژوهشگر در ادامه با اشاره به مسئله ناترازی انرژی گفت : راهحل این مسئله صرفاً افزایش تولید و عرضه انرژی نیست و باید مصرف انرژی واحدهای تولیدی ، معادن ، صنایع و پروژههای بزرگ نیز به صورت قابل اندازهگیری ارزیابی شود .
وی پیشنهاد کرد که عملکرد واحدهای مشابه براساس میزان انرژی مصرفی برای تولید محصول یا ارائه خدمت مقایسه شود تا بتوان واحدهای بهرهور و کمبازده را از یکدیگر تفکیک کرد .
حدادی تأکید کرد : پایش و ممیزی انرژی ، تعیین خط مبنا و مقایسه مستمر عملکرد میتواند به یکی از ابزارهای اصلی حکمرانی بهرهوری تبدیل شود .
وی با اشاره به هدفگذاریهای برنامه هفتم در حوزه بهرهوری گفت : تحقق اهداف تعیینشده بدون اصلاح سازوکارهای بالادستی تعریف و مدیریت پروژه دشوار خواهد بود .
خامفروشی و نگاه صرف به افزایش صادرات کافی نیست
حدادی در بخش دیگری از سخنان خود ، سیاستهای توسعهای مبتنی صرف بر افزایش تولید و صادرات را مورد نقد قرار داد و گفت : در بسیاری از مطالعات و طرحهای توسعهای ، افزایش ظرفیت تولید یا صادرات به عنوان هدف نهایی در نظر گرفته میشود ، در حالی که باید ارزش افزوده، میزان مصرف منابع ، بهرهوری انرژی و آثار آن برای اقتصاد ملی نیز سنجیده شود .
وی تأکید کرد : کشوری برخوردار از منابع طبیعی نباید صرفاً تأمینکننده مواد اولیه با ارزش افزوده پایین باشد و همزمان کالاهایی با ارزش افزوده بسیار بالاتر وارد کند . سیاست صنعتی ، انرژی ، معدنی و تجاری باید در یک چارچوب هماهنگ دیده شود و پروژههای جدید نیز با همین منطق ارزیابی شوند .
تأمین مالی خارجی باید تابع توجیه اقتصادی پروژه باشد
این عضو اندیشکده امیرکبیر همچنین نسبت به استفاده بدون ضابطه از تأمین مالی ارزی برای پروژههایی که ماهیت و درآمد ریالی دارند هشدار داد .
وی گفت : نحوه تأمین مالی پروژه نباید مستقل از نوع درآمد ، بازده اقتصادی و ریسکهای ارزی آن تعیین شود ، زیرا ایجاد تعهد ارزی برای پروژهای که درآمد آن ریالی است میتواند در شرایط نوسانات اقتصادی بار مالی سنگینی بر کشور یا دستگاه اجرایی تحمیل کند .
از نگاه وی ، قوانین و سازوکارهای مربوط به اخذ وام خارجی ، قراردادهای ارزی و تأمین مالی پروژههای داخلی نیازمند بازنگری و اعمال فیلترهای کارشناسی دقیقتر است .
ضرورت اتصال اندیشکدهها به فرآیند تصمیمگیری
حدادی یکی از چالشهای اصلی سیاستگذاری در کشور را نبود حلقه واسط کارآمد میان اندیشکدهها ، دانشگاهها ، انجمنهای تخصصی و سیاستگذار عنوان کرد .
وی گفت : نشستها و مطالعات علمی متعددی برگزار میشود ، اما مهم این است که خروجی این مطالعات به یک مسیر مشخص برای اصلاح قانون ، آییننامه یا تصمیم اجرایی تبدیل شود .
او پیشنهاد کرد : انجمنهای تخصصی و فراتخصصی در حوزههایی مانند مدیریت پروژه ، مهندسی ارزش ، انرژی ، حملونقل ، اقتصاد و بهرهوری در قالب یک ساختار منسجمتر با یکدیگر همکاری کنند تا به جای فعالیت جزیرهای ، پیشنهادهای مشترک و قابل اجرا در اختیار سیاستگذار قرار گیرد .
۱۲ راهکار برای اصلاح حکمرانی پروژهها
وی اعلام کرد : نتیجه مجموعه مطالعات انجامشده در این حوزه به تدوین ۱۲ دسته راهکار سیاستی برای اصلاح فرآیند تعریف ، تأمین مالی ، اجرا و بهرهبرداری پروژهها منجر شده است .
این راهکارها حوزههایی از جمله اصلاح سازوکار تعریف پروژه ، غربالگری طرحها پیش از صدور مجوز ، مهندسی ارزش ، کنترل مدلهای تأمین مالی ، افزایش نقش ارزیابیهای کارشناسی مستقل ، پایش مصرف انرژی ، شفافیت در عملکرد پروژه ، استفاده از ظرفیت رسانههای تخصصی و ارتقای پاسخگویی دستگاههای اجرایی را دربر میگیرد .
پلتفرم یکپارچه ارزش و بهرهوری ؛ ابزار پایش پروژهها
حدادی در پایان به طراحی و توسعه پلتفرم یکپارچه ارزش و بهرهوری انرژی اشاره کرد و گفت : این سامانه میتواند به عنوان ابزار اجرایی برای گردآوری و تحلیل اطلاعات پروژهها ، مهندسی ارزش ، پایش شاخصهای بهرهوری و ارزیابی عملکرد انرژی مورد استفاده قرار گیرد .
وی تأکید کرد : هدف از ایجاد چنین ابزارهایی صرفاً تولید گزارشهای جدید نیست ، بلکه باید اطلاعات حاصل از آنها مستقیماً در تصمیمگیری مدیران و سیاستگذاران اثرگذار باشد .
به گفته وی ، تجربه چند دهه اجرای پروژههای زیرساختی در کشور اکنون حجم قابل توجهی از داده، موفقیت و تجربههای ناموفق را در اختیار تصمیمگیران قرار داده است و نباید اشتباهات گذشته در تعریف و اجرای پروژههای جدید دوباره تکرار شود .
حدادی در جمعبندی سخنان خود تأکید کرد : ارتقای سلامت اقتصادی ابرپروژهها مستلزم شفافیت از مرحله تعریف پروژه، غربالگری علمی پیش از تخصیص منابع ، مهندسی ارزش ، تأمین مالی متناسب با ماهیت پروژه ، پایش مستمر انرژی و بهرهوری و پاسخگو کردن مدیران در برابر نتایج واقعی طرحهاست ؛ رویکردی که میتواند از قفل شدن منابع کشور در پروژههای طولانی ، کمبازده و فاقد اولویت جلوگیری کند .