کنوانسیون خزر ؛ توافق حقوقی یا حلقهای تازه در محاصره ژئوپلیتیکی ایران ؟
به گزارش پرتال حمل و نقل ، تصویب یا عدم تصویب کنوانسیون رژیم حقوقی دریای کاسپین ، صرفاً یک موضوع حقوقی و دیپلماتیک نیست ؛ بلکه به گفته احسان موحدیان ، کارشناس روابط بینالملل ، میتواند بر آینده ژئوپلیتیکی ایران ، مسیرهای انتقال انرژی ، کریدورهای ترانزیتی ، امنیت شمال کشور و حتی قدرت چانهزنی تهران در معادلات منطقهای اثرگذار باشد .
موحدیان با بررسی روند شکلگیری رژیم حقوقی جدید دریای کاسپین ، نسبت به تصویب کنوانسیون در شرایطی که از نگاه او هنوز وضعیت بستر و زیربستر خزر میان ایران ، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان تعیین تکلیف نشده است ، هشدار داد .
محور اصلی این گفتوگو یک پرسش اساسی است :
آیا ایران باید پیش از تثبیت مرزهای دریایی و تعیین تکلیف منافع خود در بستر و زیربستر خزر ، کنوانسیون رژیم حقوقی این دریا را تصویب کند ؟
از قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ تا کنوانسیون ۱۳۹۷
موحدیان با اشاره به پیشینه حقوقی دریای کاسپین اظهار کرد که پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی ، روابط ایران و شوروی در این دریا بر اساس قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ تنظیم میشد .
به گفته او ، برخلاف برخی برداشتهای رایج، در این قراردادها موضوع «تقسیم ۵۰-۵۰» دریای کاسپین مطرح نشده بود ، بلکه چارچوب روابط دو کشور بر مبنای حقوق مشترک آنها در این پهنه دریایی شکل گرفته بود .
پس از فروپاشی شوروی و ظهور سه کشور ساحلی جدید ، مذاکرات میان پنج کشور ساحلی برای تدوین رژیم حقوقی جدید آغاز شد و سرانجام کنوانسیون رژیم حقوقی دریای کاسپین در سال ۱۳۹۷ به امضای کشورهای ساحلی رسید .
موحدیان معتقد است امضای این سند به معنای پایان اختلافات مربوط به بستر و زیربستر خزر نیست و یکی از مهمترین مسائل باقیمانده ، نحوه تعیین مرزهای بستر و زیربستر میان کشورهای ساحلی است .
مسئله اصلی کجاست ؟ بستر و زیربستر خزر
به اعتقاد این کارشناس روابط بینالملل ، یکی از مهمترین نقاط مناقشه در بررسی کنوانسیون ، تفاوت میان تعیین وضعیت سطح آب و تعیین تکلیف بستر و زیربستر است .
او میگوید کنوانسیون رژیم حقوقی دریای کاسپین ، موضوع بستر و زیربستر را بهطور کامل حل نکرده و تعیین حدود این بخش را به توافقهای میان کشورهای ساحلی دارای سواحل مجاور واگذار کرده است .
این مسئله از منظر اقتصادی و ژئوپلیتیکی اهمیت ویژهای دارد ؛ زیرا بخش مهمی از منابع نفت و گاز دریای کاسپین در بستر و زیربستر آن قرار دارد و تعیین مرزهای این بخش ، مستقیماً بر دسترسی کشورها به منابع انرژی و مسیرهای احتمالی انتقال آن اثر میگذارد .
موحدیان معتقد است ایران در مقایسه با سایر کشورهای ساحلی ، در این زمینه از روند توافقات دوجانبه و سهجانبه عقب مانده است .
تقسیم بستر خزر ؛ چرا ایران همچنان نگران سهم ۲۰ درصدی است ؟
بر اساس توضیحات موحدیان ، طی چند دهه گذشته میان برخی کشورهای ساحلی توافقهایی درباره تعیین حدود بستر و زیربستر شکل گرفته است .
او به توافق روسیه و قزاقستان در سال ۱۹۹۸، توافق روسیه و جمهوری آذربایجان در سال ۲۰۰۰ ، توافق قزاقستان و جمهوری آذربایجان در سال ۲۰۰۳ و توافقهای بعدی میان کشورهای ساحلی اشاره میکند .
از نگاه او ، نتیجه این روند آن است که بخش قابل توجهی از بستر خزر عملاً در قالب توافقهای دوجانبه و سهجانبه میان سایر کشورها تعیین تکلیف شده است .
موحدیان با استناد به برآوردهای مورد اشاره خود میگوید حدود ۲۹ درصد از بستر خزر در چارچوب توافقها به قزاقستان ، حدود ۲۱ درصد به روسیه و حدود ۱۸ درصد به جمهوری آذربایجان اختصاص یافته که مجموع آنها حدود ۶۸ درصد را تشکیل میدهد .
او معتقد است در چنین شرایطی ، دستیابی ایران به سهمی معادل ۲۰ درصد ، بدون تعیین تکلیف مرزهای دریایی با جمهوری آذربایجان و ترکمنستان، با چالش مواجه خواهد بود .
یک نکته کلیدی
از منظر این کارشناس ، بنابراین موضوع اصلی صرفاً «تصویب یا رد کنوانسیون» نیست ؛ بلکه ترتیب تصمیمگیری اهمیت دارد : ابتدا تعیین مرزها و منافع ایران در بستر و زیربستر ؛ سپس تصمیمگیری درباره تصویب کنوانسیون .
چرا ایران هنوز با آذربایجان و ترکمنستان به توافق نرسیده است ؟
موحدیان با انتقاد از عملکرد دولتهای مختلف در این زمینه ، معتقد است ایران در چند دهه گذشته نتوانسته با جمهوری آذربایجان و ترکمنستان درباره بستر و زیربستر خزر به توافق نهایی برسد .
از نگاه او ، این مسئله اکنون به یک اهرم مهم در تصمیمگیری درباره کنوانسیون تبدیل شده است .
وی تأکید میکند که ایران نباید پیش از تعیین تکلیف این اختلافات ، خود را در موقعیتی قرار دهد که بخشی از قدرت چانهزنی آیندهاش را از دست بدهد .
به گفته او ، حتی امکان اعلام حق تحفظ نسبت به این بخش از کنوانسیون نیز نمیتواند جایگزین تعیین تکلیف مرزهای دریایی شود .
خزر فقط دریا نیست ؛ یک مسیر راهبردی انرژی و ترانزیت است
یکی از مهمترین بخشهای گفتوگو با موحدیان ، به پیوند میان رژیم حقوقی خزر و آینده کریدورهای منطقهای اختصاص دارد .
این کارشناس معتقد است نباید کنوانسیون را صرفاً از زاویه حقوق دریاها بررسی کرد ؛ بلکه باید آن را در کنار تحولات کریدورهای حملونقل ، خطوط انتقال انرژی و رقابت قدرتهای منطقهای دید .
او هشدار میدهد که در صورت تغییر موازنههای موجود در خزر ، ایران ممکن است بخشی از ظرفیت خود برای ایفای نقش در انتقال انرژی آسیای مرکزی به بازارهای جهانی را از دست بدهد .
از نگاه او ، ایران در شرایطی قرار دارد که همزمان باید جایگاه خود را در کریدورهای شرقی ـ غربی ، شمال ـ جنوب و مسیرهای انرژی حفظ کند .
کریدورهای انرژی ؛ ایران حذف میشود یا همچنان یک مسیر اجتنابناپذیر باقی میماند ؟
موحدیان معتقد است یکی از پیامدهای احتمالی تصویب کنوانسیون در شرایط فعلی ، تقویت مسیرهایی است که میتوانند بدون عبور از خاک ایران ، آسیای مرکزی را به بازارهای اروپایی و دیگر بازارها متصل کنند .
او تأکید دارد که اگر مسیرهای انتقال انرژی بدون نیاز به قلمرو ایران توسعه پیدا کنند ، یکی از مهمترین مزیتهای ژئوپلیتیکی کشور یعنی قرار گرفتن در چهارراه مسیرهای انرژی و ترانزیت تضعیف خواهد شد .
این مسئله از منظر حملونقل اهمیت ویژهای دارد ؛ زیرا هرچه مسیرهای جایگزین بیشتری شکل بگیرد، قدرت چانهزنی کشورهایی که در مسیرهای ترانزیتی قرار دارند نیز تغییر میکند .
زنگزور ، مسیر ترامپ و خزر ؛ یک زنجیره ژئوپلیتیکی ؟
موحدیان تحولات قفقاز جنوبی را نیز در همین چارچوب تحلیل میکند .
به اعتقاد او ، ایجاد یا تقویت مسیرهایی مانند کریدور زنگزور ، طرحهای جدید در جنوب ارمنستان و اتصال این مسیرها به سواحل دریای کاسپین را باید در یک زنجیره بزرگتر بررسی کرد .
وی این روند را مجموعهای از حلقههایی میداند که در صورت تحقق ، میتواند دسترسی مستقیمتر آسیای مرکزی به قفقاز و اروپا را فراهم کند ؛ بدون آنکه الزاماً مسیرهای اصلی از خاک ایران عبور کنند .
از دید این کارشناس ، چنین سناریویی میتواند جایگاه ایران را در شبکه ترانزیتی منطقه تضعیف کند .
مسئله فقط ترانزیت نیست ؛ پای امنیت خزر هم در میان است
بخش دیگری از گفتوگو به ابعاد امنیتی کنوانسیون اختصاص دارد .
موحدیان با اشاره به چارچوبهای پیشبینیشده برای دریای سرزمینی و منطقه انحصاری ماهیگیری ، نسبت به پیامدهای احتمالی حضور شناورهای نظامی کشورهای ساحلی در مناطق نزدیکتر به سواحل ایران هشدار میدهد .
او معتقد است این موضوع ، به ویژه با توجه به تحولات امنیتی قفقاز جنوبی و روابط جمهوری آذربایجان با قدرتهای خارج از منطقه ، باید با دقت بیشتری بررسی شود . یکی از بندهای مورد استناد در این زمینه، ماده ۳ کنوانسیون و تأکید آن بر «موازنه پایدار تسلیحاتی» میان کشورهای ساحلی است .
موحدیان معتقد است ابهام در نحوه تفسیر و اجرای چنین مفاهیمی میتواند در آینده زمینه رقابت تسلیحاتی در خزر را افزایش دهد .
آیا خزر میتواند به یک دریای نظامی تبدیل شود ؟
موحدیان معتقد است یکی از سناریوهای قابل بررسی ، افزایش تدریجی حضور و رقابت نظامی در خزر است .
او با اشاره به روند خرید تجهیزات نظامی توسط برخی کشورهای ساحلی میگوید در صورت شکلگیری رقابت تسلیحاتی ، خزر ممکن است از یک پهنه عمدتاً اقتصادی و تجاری به محیطی با وزن امنیتی و نظامی بالاتر تبدیل شود .
وی همچنین نسبت به امکان استفاده غیرمستقیم کشورهای غیرساحلی از ظرفیت کشورهای ساحلی هشدار میدهد و معتقد است برخی عبارات کلی کنوانسیون درباره همکاری با اشخاص حقیقی و حقوقی کشورهای غیرعضو ، نیازمند تفسیر حقوقی دقیق است .
ابهام در مفهوم «همکاری» ؛ یک خلأ حقوقی ؟
یکی دیگر از موارد مورد اشاره موحدیان ، ماده ۱۶ کنوانسیون است .
او معتقد است استفاده از مفهوم «همکاری» بدون ارائه تعریف دقیق ، میتواند در آینده محل تفسیرهای متفاوت قرار گیرد .
از دید وی ، هنگامی که یک سند بینالمللی در موضوعی حساس از مفاهیم کلی استفاده میکند، باید مشخص شود دامنه این همکاری دقیقاً شامل چه حوزههایی است و چه محدودیتهایی دارد .
موحدیان معتقد است این موضوع در رابطه با امنیت، انتقال فناوری و همکاریهای نظامی و اطلاعاتی اهمیت مضاعف پیدا میکند .
جزایر مصنوعی ؛ یک ابهام دیگر در معادله خزر
موحدیان همچنین به ماده ۸ کنوانسیون اشاره کرده و موضوع ایجاد جزایر مصنوعی را یکی دیگر از موضوعات نیازمند بررسی دقیق میداند .
به گفته او ، باید روشن شود که منظور از «بخش متعلق به هر کشور» دقیقاً چیست و آیا این مفهوم میتواند در آینده به ایجاد ساختارهای مصنوعی در مناطقی منجر شود که در قالب توافقهای دوجانبه یا سهجانبه ، بخشی از بستر آنها به یک کشور نسبت داده شده است یا خیر .
وی معتقد است چنین موضوعی باید پیش از تصویب سند ، از منظر حقوقی و امنیتی به صورت شفاف تعیین تکلیف شود .
انرژی آسیای مرکزی ؛ برگ برندهای که ایران نباید از دست بدهد
در نگاه موحدیان ، یکی از مهمترین دلایل اهمیت خزر برای ایران، مسئله انرژی است .
آسیای مرکزی دارای منابع قابل توجه نفت و گاز است و مسیر انتقال این منابع به بازارهای جهانی ، یکی از موضوعات اصلی رقابت ژئوپلیتیکی در منطقه محسوب میشود .
ایران به دلیل موقعیت جغرافیایی خود میتواند در این شبکه نقش ترانزیتی، سوآپ و انتقال انرژی ایفا کند .
اما به گفته این کارشناس ، اگر مسیرهای جایگزین از طریق قفقاز ، خزر و ترکیه توسعه پیدا کنند ، بخشی از این ظرفیت بالقوه ایران ممکن است از بین برود .
بنابراین از منظر حملونقل و لجستیک ، مسئله اصلی تنها «عبور یک خط لوله» نیست ؛ بلکه این پرسش مطرح است که ایران در معماری آینده شبکههای انرژی و ترانزیت منطقه چه جایگاهی خواهد داشت .
خزر و تنگه هرمز ؛ دو سوی یک معادله ژئوپلیتیکی
موحدیان معتقد است تحولات خزر را نمیتوان جدا از موقعیت ایران در خلیج فارس و تنگه هرمز بررسی کرد .
به گفته او ، ایران در جنوب از یک اهرم ژئوپلیتیکی مهم برخوردار است و هر تحول در شمال کشور که وابستگی منطقه به مسیرهای ایرانی را کاهش دهد ، میتواند در مجموع بر قدرت چانهزنی ایران اثر بگذارد .
وی این وضعیت را نوعی فشار همزمان در دو جبهه شمالی و جنوبی تحلیل میکند .
یک سؤال مهم برای سیاست حملونقل ایران
فارغ از اختلافنظرهای حقوقی و سیاسی درباره کنوانسیون ، این پرسش برای سیاستگذاران حملونقل کشور اهمیت اساسی دارد :
اگر ایران از مسیرهای انتقال انرژی و کالا در شمال کشور کنار گذاشته شود ، چه مقدار از ظرفیت بالقوه ترانزیتی خود را از دست خواهد داد ؟
پاسخ به این سؤال نیازمند محاسبه دقیق ارزش اقتصادی کریدورها ، حجم بالقوه بار ، درآمدهای ترانزیتی ، سوآپ انرژی ، سرمایهگذاری زیرساختی و همچنین اثرات ژئوپلیتیکی مسیرهاست .
از همین منظر، تصمیم درباره کنوانسیون خزر نمیتواند تنها در چارچوب وزارت امور خارجه یا حقوق بینالملل بررسی شود ؛ بلکه دستگاههای مسئول حملونقل ، انرژی ، اقتصاد ، امنیت و تجارت خارجی نیز باید در ارزیابی پیامدهای آن نقش داشته باشند .
زمان تصویب ؛ چرا اکنون ؟
موحدیان یکی از انتقادهای اصلی خود را متوجه زمان بررسی لایحه میکند .
او معتقد است تصمیمگیری درباره سندی با چنین پیامدهایی ، نیازمند برگزاری جلسات کارشناسی گسترده و بررسی دیدگاههای موافق و مخالف است .
از نگاه وی ، شرایط خاص امنیتی و سیاسی کشور نباید موجب شود یک موضوع راهبردی بدون بررسی کافی به تصمیم نهایی برسد .
او همچنین خواستار آن است که منتقدان و موافقان کنوانسیون ، هر دو امکان ارائه دیدگاههای خود را در فضای کارشناسی و رسانهای داشته باشند .
آیا امضای کنوانسیون به معنای الزام به تصویب آن است ؟
یکی از نکات حقوقی مورد تأکید موحدیان این است که امضای یک معاهده بینالمللی الزاماً به معنای تصویب نهایی آن در نظام حقوق داخلی نیست .
وی با اشاره به رویه برخی کشورها ، از جمله آمریکا ، معتقد است کشورها میتوانند اسناد بینالمللی را امضا کنند اما تصویب نهایی آنها را منوط به طی مراحل داخلی و بررسیهای بیشتر کنند .
بر همین اساس ، او پیشنهاد میکند ایران نیز تا زمان رفع ابهامات موجود درباره مرزهای دریایی ، بستر و زیربستر خزر ، از تصویب شتابزده کنوانسیون خودداری کند .
مسئله اصلی از نگاه منتقدان : اول مرزها ، بعد کنوانسیون
جمعبندی دیدگاه موحدیان بر یک گزاره کلیدی استوار است :
ایران ابتدا باید تکلیف مرزهای دریایی خود با جمهوری آذربایجان و ترکمنستان را روشن کند و سپس درباره تصویب کنوانسیون تصمیم بگیرد .
او معتقد است در این مسیر ، میتوان از ظرفیت روسیه نیز برای تأمین منافع ایران استفاده کرد ؛ بهویژه با توجه به اینکه مسکو نیز در بسیاری از معادلات منطقهای دارای منافع خاص خود در خزر است .
پیشنهاد عملیاتی ؛ تصمیمگیری را از «دوگانه تصویب یا رد» خارج کنیم
بر اساس مباحث مطرحشده در این گفتوگو ، مسئله را میتوان از یک دوگانه سیاسی «موافق یا مخالف کنوانسیون» به یک فرآیند کارشناسی چندمرحلهای تبدیل کرد :
مرحله نخست
تعیین دقیق وضعیت حقوقی بستر و زیربستر خزر و مرزهای دریایی ایران با جمهوری آذربایجان و ترکمنستان .
مرحله دوم
تهیه نقشه جامع منافع ایران در خزر شامل منابع انرژی ، شیلات ، کشتیرانی ، بنادر ، خطوط لوله ، مسیرهای ترانزیتی و الزامات امنیتی.
مرحله سوم
ارزیابی اثر کنوانسیون بر کریدورهای شمال ـ جنوب ، شرق ـ غرب و مسیرهای اتصال آسیای مرکزی به اروپا .
مرحله چهارم
بررسی حقوقی مواد مورد اختلاف و تهیه سناریوهای مختلف درباره نحوه تفسیر و اجرای آنها .
مرحله پنجم
برگزاری جلسات کارشناسی با حضور موافقان و منتقدان و انتشار یک گزارش ارزیابی ملی پیش از تصمیمگیری نهایی .
مرحله ششم
تصمیمگیری نهایی مجلس پس از مشخص شدن هزینهها، منافع، فرصتها و ریسکهای بلندمدت .
جمعبندی ؛ خزر را باید در نقشه بزرگتر ایران دید
مناقشه بر سر کنوانسیون رژیم حقوقی دریای کاسپین بسیار فراتر از یک اختلاف حقوقی درباره مرزهای دریایی است .
در یک سوی این معادله ، موضوعاتی مانند بستر و زیربستر ، منابع نفت و گاز ، خطوط انتقال انرژی و حقوق دریانوردی قرار دارند و در سوی دیگر ، شبکهای از کریدورهای حملونقل ، رقابت قدرتهای منطقهای ، آینده تجارت آسیای مرکزی و جایگاه ایران در معماری ژئوپلیتیکی اوراسیا .
موحدیان بر این باور است که تصویب کنوانسیون پیش از تعیین تکلیف مرزهای دریایی ایران میتواند قدرت چانهزنی کشور را کاهش دهد و زمینه را برای تقویت مسیرهایی فراهم کند که ایران را دور میزنند .
در مقابل ، پاسخ دقیق به این نگرانیها نیازمند یک ارزیابی جامع حقوقی ، اقتصادی ، امنیتی و کریدوری است ؛ ارزیابیای که مشخص کند تصویب کنوانسیون در نهایت چه چیزی به ایران میدهد و در مقابل ، چه ظرفیتهایی را ممکن است از کشور بگیرد .
از این منظر ، شاید مهمترین سؤال پیش روی تصمیمگیران نه این باشد که «کنوانسیون را تصویب کنیم یا نه ؟» ، بلکه این باشد :
ایران در معماری آینده خزر ، آسیای مرکزی و کریدورهای انرژی و ترانزیتی منطقه ، میخواهد «مسیر» باشد یا «مسیرهای دیگران» را تماشا کند ؟
پرتال حملونقل در ادامه ، ابعاد حقوقی ، اقتصادی ، کریدوری و ژئوپلیتیکی کنوانسیون رژیم حقوقی دریای کاسپین را از منظر موافقان و منتقدان بررسی خواهد کرد .
خبرنگار : سید علی سید صدر